문재인 대통령이 오는 26일 발의할 개헌안에 토지공개념이 명시될 것으로 알려지면서 논란이 예상되고 있다. 조국 청와대 민정수석은 21일 헌법개정안 중 ‘지방분권 및 총강, 경제’ 분야의 주요 내용을 설명했다.
전일 헌법전문과 기본권에 이어 두 번째로 발표된 경제 분야 개정안의 핵심은 국민 성장과 양극화 해소를 주요 골자로 삼고 있다.
조국 수석은 이날 발표에서 “소득격차와 빈곤의 대물림, 중산층 붕괴 등 양극화가 경제성장과 국민통합을 가로막고 있다”며 “이를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수 밖에 없다”며 헌법개정안의 취지를 전했다.
특히 눈에 띄는 부분은 사회적 불평등 심화를 해소하기 위한 토지공개념 내용의 명확한 규정이다. 개헌안에는 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 내용이 포함될 예정이다.
토지공개념이란 공공 이익을 위해 토지 소유와 처분을 국가가 제한할 수 있도록 하는 것이다. 토지가 공공재라는 인식이 토지공개념의 기본이라 할 수 있으며, 독점적인 토지소유가 유발하는 투기현상을 막기 위한 대안으로 논의돼 왔다.
토지공개념은 이미 헌법에 어느 정도 반영돼 있는 것이지만 개헌안에서는 이를 보다 명확하게 규정하고 있다.
현행 헌법에는 23조 2항 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다"는 부분과, 122조 "국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다"는 규정에 토지공개념이 일부 들어 있다.
개헌안은 여기에 "특별한 제한과 의무“라는 내용을 넣어 토지공개념을 보다 분명히 정의했으며 이에 대한 국가 재량권도 한층 더 강화한 셈이다. 법률상으로 토지공개념이 처음 도입된 것은 노태우 정권 당시인 1989년이다.
당시 정부는 택지소유상한에 관한 법률과 토지초과이득세법에 더해 개발이익환수에 관한 법률 등 이른바 '토지공개념 3법'을 제정했다. 부동산 등기 의무제와 공시지가 제도 도입도 토지공개념을 바탕으로 생겨난 것이다.
그러나 택지소유상한제와 토지초과이득세법은 각각 위헌과 헌법불합치 판결을 받은 후 사라졌으며, 개발이익환수법 역시 위헌 시비에 직면해 있다. 국민헌법자문특별위원회는 문재인 대통령에게 개헌안 자문 등을 통해 토지공개념 조항을 구체화함으로써 국가가 토지 재산권에 대한 의무를 부과하거나, 부분적인 권리 제한을 가능하도록 하는 방안을 제안한 것으로 알려졌다.
개헌안이 통과될 경우 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세는 지금보다 한층 더 강화될 가능성이 높으며, 종합부동산세 규제 내용도 강화될 것으로 예상된다.
이에 따라 재건축이나 재개발 등 부동산 과열이나 투기수요 증가 가능성이 높은 사업에 있어 공공성이 보다 확보될 것으로 전망되고 있다. 그러나 일각에서는 토지공개념의 명시가 일종의 징벌적 규제 개념이 될 것에 대해 우려하고 있으며, 사회주의적 소유권 개념이라는 점에서 위헌소지가 있다고 지적한다.
단국대 도시계획부동산학과 김현수 교수는 “어디까지가 공익이고 사익의 재산권 침해인지 명확한 가이드라인이 없는 것이 문제”라며 “적절한 선을 정하는 것이 관건이라고 본다”며 조심스러운 찬성론을 폈다.
반면 건국대 부동산학과 조주현 교수는 "토지공개념은 우리나라 건국이념이나 국가 정체성에 비교해 보면 맞지 않는 이야기"라며 "산과 토지를 공유한다는 뜻이니 공산주의 사회에서나 할 수 있는 이야기"라고 일축했다.
조국 수석은 헌법 개정안 발표와 함께 "불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 건 국민의 명령이자 시대정신"이라며 "헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀌게 되고, 새로운 대한민국은 개헌으로 시작될 것"이라고 강조했다.
